底特律破產、再生的借鏡(蘇玉守)

 

美國總統拜登日前造訪汽車大城底特律,推動電動汽車與基礎建設計畫。事實上,底特律在1940年代是全美第4大城(僅次於紐約、芝加哥、費城),人口高峰達185萬人,但如今是一座破產之城,2013年宣告破產時堪稱史上最嚴重案例,市債達5,400億元台幣,亦即每位市民負債約一百萬台幣,全市設施殘破不堪,人口消失到60萬人,過去60年來人口流失超過6成,彷彿雲霄飛車式地墜落。

底特律破產時,積欠已退休老師與公務員之債務高達2,200億元台幣,佔破產市債的四成,市府沒預算改善都市環境、基礎設施、社區品質等,有能力者紛紛搬離底特律,留下無能力遷移且大量失業人口,衍生社會貧窮與種族暴動等事件層出不窮,全市彷彿殭屍城。

底特律都市發展生命週期在60年間崩解,因汽車而生,也因汽車而死,為何這曾為全美第四大城會瀕臨破產而被密西根州政府接管?主要原因包括:過度依賴單一汽車產業(全美三大車廠:通用、福特、克萊斯勒在此設廠)、郊區化發展、地方租稅差異造成人口遷移、社會隔離與種族議題、日益升高的失業率與貧窮率、難以瘦身的市府組織與公職人員等。

汽車產業在1980年代工廠自動化、AI智慧化、郊區化、全球化生產供應鏈與勞動分工等,留下去工業化後的大量失業人口,人口萎縮與產業停滯後的都市稅收減少,但市府體系的公立教職員與公務員依然維持原本規模難以瘦身,大部分預算須支付人事費用,亦難以有足夠經費用在提升都市品質之需。

底特律曾在1990年代末學習賭城拉斯維加斯(Las Vegas)發展模式,從三大車廠之都,變成三大賭場之都,2000年代初期確實為市庫帶來不少稅收,但社會治安、犯罪等社會成本同時增加,近兩年因COVID-19疫情影響,造成賭場飯店關閉而無法貢獻市庫稅收,無法永續經營。

密西根州政府在2013年接管後,開始限縮市政府支出,自此十年間每年預算約51億元台幣,亦即每位市民一年僅享有約8,000元台幣預算,十分低落,難以透過公務預算滿足都市服務相關需求。於是,尋求民間資源、企業投資、企業認養,成為底特律再生之道。近年不少在底特律出生的成功企業家,紛紛返回投資,最著名的就是銀行家兼NBA球隊老闆Dan Gilbert,將銀行企業總部搬回底特律,增加可觀的就業人口,2018年開始再造市區100案閒置不動產,在2021年承諾往後十年間每年投入約15億元台幣進行社區活化工作,力圖拯救自己家鄉,不少企業也因而紛紛仿效投入拯救底特律。

底特律再生整合民間企業力量,市政府在2016年正式成立「策略性社區改善基金(Strategic Neighborhood Fund)」,一開始由7家知名企業捐贈10億5千萬台幣(每家1億5千萬)成立,吸引了其他企業投入,基金已達到30億元,用以改造社區環境、動線串連、路徑空間等,以達成底特律人從家裡到辦公室、學校、購物中心等通勤時間能夠縮短在20分鐘內之目標。

另外,只要有申請策略性社區改善基金補助而興建住宅者,須提供建案總住宅單元20%的平價住宅(Affordable Housing),避免都市環境改善後造成當地人無法負擔居住之壓力。有了策略性社區改善基金資源,讓底特律進行十個主要社區改善工程,基礎設施、公園、住宅、綠道、街景等再造,達成社區20分鐘內的人本友善通勤環境,再造後社區進而能夠吸引商機、活化空屋、人潮熱絡,終止社區衰退。

破產後的汽車大城,不再只依賴汽車單一產業、不再只依賴市政府資源,而是再造多元化服務產業、吸引企業返回投資、提升社區友善人行與單車環境、強化公共運輸、增加負擔得起的中低價住宅等策略,邁向底特律復甦與再生之路,也提供台灣都市更新、再造與創生之參考。(作者為美國賓州大學都市與區域規劃博士、淡江大學運輸管理學系兼任副教授)自由時報1127

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