台海風險升高,必須設法控管 (何瑞恩)

Ryan Hass

隨著二○二○年一月的大選持續逼近,台灣的政治氣氛也逐漸升溫。有意競逐者包括擁有行政資歷,並對制衡的需求了然於心的候選人,也有憑藉個人魅力、提出承諾卻不考慮潛在後果的參選者。 

在華府,也有愈益強勁的趨勢判定,北京正以令人無法忍受的速度進一步霸凌台灣,抗衡之道就是華府展現對台灣更堅定的支持,以反制北京橫施於台北的壓迫。雖然有些美國專家抱持不同看法,即蔡英文總統因拒絕接受「九二共識」,或試圖處理與北京對「九二共識」詮釋的分歧,而改變了台海現狀,但整體而言,這種觀點在國會或川普政府內部並未佔優勢。

陷入「行動—反應循環」

我最近曾與涉及台海兩岸政策的美國與中國官員對話,發現雙方企圖擴大解釋台海現狀而無視對方的程度令人咋舌。從華府的官方觀點來看,北京掠奪台灣的邦交國,尤其是在美國後院(中南美洲),乃是挑釁之舉;中國國家主席習近平一月二日發表的「告台灣同胞書」,充斥殺伐之氣;人民解放軍軍機四月一日越過海峽中線,是危險地升高緊張;而北京不斷擴大干預台灣內政,也已達失控境地。

但若從北京的角度出發,中方不過是對華府與台北種種令人無法接受的行徑做出回應而已。北京的不滿包括:蔡總統立場堅定地試圖調和兩岸對「九二共識」的分歧;美國國會挺台動作頻頻;美國軍艦每次通過台灣海峽都刻意高調;媒體披露川普政府即將批准鉅額對台軍售案;以及華府悄悄鬆綁台灣總統過境美國的程序。

換句話說,華府、台北與北京三方在台海議題上已陷入一種「行動—反應循環」(action-reaction cycle),而且彼此指責對方是這場僵局的始作俑者。這種循環僵局出現的時機,正值三方政府高層在應對台海情勢緊張、美中關係嚴重糾結,以及兩岸關係在更多領域變得更具爭議性之際,卻未能建立完整的標準反應機制。

將進入「決心—測試行為」

緊接著,我們將進入「決心—測試行為」(resolve-testing behavior)的危險期。隨著台灣二○二○年一月及美國二○二○年十一月的大選逼近,溫和回應被認定為中國挑釁行為的政治空間,或許也將愈益縮小。

這一切都發生在北京、華府與台北之間各自對台海議題的溝通管道逐漸萎縮之際。其中一部分肇因於北京反射性地拒斥蔡總統最初提供的保證,及其對藉由懲罰而非真誠努力以彌合歧見的偏好,包括凍結兩岸官方溝通管道。而在美中關係的脈絡中,以往用於因應台海緊張的首要管道—元首層級與「戰略安全對話」(Strategic Security Dialogue)的深度會談—也已不復存在。

因此,美中台三方對於彼此的敏感性愈來愈欠缺細緻的理解。由於各方都缺乏釐清事件意義的能力,判定對方的行動絕對不懷好意的偏見於焉生成,進而可能放大檢視對方構成的威脅。北京對美國國會最近通過挺台決議案的解讀便是例證,相關決議反映國會議員的政治觀點,但不要求川普政府採取具體行動,北京卻視之為非同小可。

意外緊繃情勢風險上升

以上種種因素恐將引發沒人想要、卻沒人覺得可以避免的危機。儘管蓄意的軍事衝突風險仍低,因為任何這類行動將招致災難性的後果,但意外事故導致情勢驟然緊繃的風險正逐漸上升。

華府、台北與北京應該針對這種風險集中心力,設法提出可減緩情勢意外升高的務實辦法,其中可能包括:

•強化華府與台北之間對於兩岸關係的「無意外」(no surprises)政策。

•在華府與北京之間建立有用的專屬管道,透過經驗豐富的外交人員,持續針對雙方關切的兩岸關係發展加以檢視。

•在台北與北京之間開闢可靠、謹慎的非官方管道,在事件發生之初迅速應對,以抑制隨即加以報復的衝動。

•阻止北京利用金融、網路、大眾媒體及社群媒體等工具,干預台灣的政治論述。(若北京企圖介入台灣大選的事證被公諸於世,將對北京偏好的候選人造成傷害。)

各方主動避免問題發生

總而言之,台灣海峽的安全情勢在明年可能會更趨緊繃。各方主動避免問題發生,而非在問題發生後再被動回應,將變得更為重要,因為後者恐將導致安全困境加劇,某一方採取的任何行動,都將使對方感覺更不安全,進而使其做出相應的反饋。

台海關係各方現在就可以採取實際行動,降低爆發衝突的風險。由於事關彼此的利害,華府、台北與北京應該將其列為優先要務。

(作者何瑞恩為美國智庫「布魯金斯研究所」研究員;國際新聞中心)自由時報0420

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