借鏡他國 創意解決美豬美牛問題(顏慧欣)

 

美豬美牛再度成為爭議主題,不過也是臺灣一改食安檢疫政治判斷多於科學風險判斷老問題的轉捩點。

回顧台灣處理美豬美牛的歷史,過去發生過數次台美透過談判已達共識台灣卻事後反悔的經驗,是美豬美牛始終成為台美關係升級絆腳石的主因。例如我國政府曾於2007年8月通知WTO,準備未來根據國際標準訂定我國萊克多巴胺「最大容許殘留量」;但2012年國際食品法典委員會(CODEX)通過豬與牛的容許量標準後,我國卻僅於同年按此標準開放牛肉進口,並堅持以「牛豬分離」等原則將豬肉排除並維持零檢出。

至於美牛,則是美國於2003年與2005年兩度爆發俗稱「狂牛症」(BSE)疫情後,台灣公告禁止美牛進口。隨著疫情降溫,2009年我國與美國簽訂「台灣美國牛肉議定書」,準備開放美國30個月齡以下帶骨牛肉、絞肉等產品進口,未料立法院2010年通過「食品衛生管理法」修正案,推翻議定書共識,實質禁止美牛輸台。2015年經濟部再與美國達成共識,開放30個月齡以下六項牛雜進口,同年立法院又決議禁止進口,於是開放喊停。

事實上,美國在2007年已被國際動物衛生組織(OIE)認定為狂牛症「風險可控制區」,隨後在2013年更提升為風險最低的「可忽略的風險區」。同樣屬於「可忽略的風險區」的國家,還有澳洲、日本等國,但我國並未對這些國家以30個月齡作為風險區分標準。因此美國對臺灣作法的主要質疑,在於對澳洲牛肉及日本和牛都開放全牛齡進口,僅對美國施以牛齡限制,導致美國認定我國限制不但未循國際標準,更具有歧視性,也是美國持續強硬關切的主因。更何況,臺灣行政部門前後推翻承諾,誠信被美國高度質疑,更讓問題複雜化。

其實臺灣面對的處境,韓國早有經驗,處理方式可供參考。韓國在2003年時也採取暫停美牛進口的禁令,2006年1月就跟美國簽訂牛肉議定書,開放30個月齡以下無骨美國牛肉進口,成為美韓FTA啟動談判的轉捩點。然而在美韓FTA於2008年簽署後,美國又要求修改牛肉議定書,要求韓國開放全牛齡美牛進口,再加上韓國在FTA承諾調降美牛關稅,乃是2008年引發韓國大規模抗議的導火線。

當時韓國社會認為政府為搶攻FTA而犧牲食安權益。為平息爭議,美韓的作法是透過雙方貿易商達成自願實施的過渡性方案,在韓國消費者回復信心前,韓國進口商僅會進口30個月齡以下的美牛;美國政府在業者要求下,也承諾確保銷往韓國的美牛須來自美國農業部品質(QSA)認證的農場,並同意將此民間過渡方案作為2008年官方牛肉議定書的附件,抗爭才漸歇。有趣的是,韓國至今都尚未開放全牛齡美牛進口,不過因為美韓FTA下韓國承諾分十五年逐步削除牛肉進口課徵的40%高關稅(預計於2026年降為零),使得2019年時韓國已成為美國牛肉第二大市場,因此美國也就未繼續糾結在議定書尚未落實的問題上。

日本原本對美牛也有類似限制,但2019年初宣布對同屬「可忽略的風險區」的美國、加拿大、愛爾蘭開放全牛齡進口,落實日本依循國際標準且無歧視的義務。同年4月日本隨即與美國展開美日貿易協定談判並於10月簽署,協定已在今年1月生效。

日韓經驗顯示,處理美牛問題是雙方展開雙邊經貿談判的條件。此時日韓也都有落實國際義務,但同時面對國內各方壓力的考驗,如何找到平衡點,其創意經驗可供參考。例如臺灣在落實國際標準之餘,亦可嘗試與美國協商推動「重建消費者信心,逐步開放限制」,及強化美豬、美牛記錄保存與可溯源性等品管作為;又或可爭取以未來降關稅來保留對食安管理的彈性,以兼顧國際義務及回應社會疑慮,而不是一律以政治問題看待,或許才是對臺灣最好的選項!

(作者是中華經濟研究院經濟法制研究中心副主任)自由時報0901

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