華府是否注視著東沙群島經濟海域? (譚慎格)

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John J. Tkacik, Jr.

上週,我在《台北時報》的投書中,闡述了一小支美國海軍部隊在第二次世界大戰尾聲,一度佔領東沙島(現由台北當局管轄)、並宣稱其為「美國領土」的歷史紀錄。容我為不熟悉這座台灣南方海域純樸環狀珊瑚島的讀者略作解釋:東沙島是一座一英里長的翠綠小島,有一座橫跨其十五英里寬環礁、依潟湖而建的可正常運作的港口,整體看起來宛如一顆珍珠。東沙群島與台灣、香港和呂宋島之間的距離相當,可謂控制了南海北端入口的水域。台灣海岸巡防署派駐該島的部隊相當現代化,任務亦十分繁忙。

因此,雖然東沙群島的知名度甚低,但這塊領土既非孤立無援,也非無足輕重。事實上,中國即聲稱擁有東沙群島主權,但中方的主張十分可笑,且比起美方對該島的任何假設性主權論述(基於終止太平洋戰爭的和平條款,以及美國做為主要勝利國,且是唯一一個佔領戰敗國日本的強權等理由),中方的主張甚至更加可疑。不過,這個問題暫不討論。

東沙群島二○○五年的騷動

十三年前的二○○五年,中國「調查船」開始穿越東沙群島水域,完全漠視台灣海巡署派遣前往保護這座寬廣環礁漁場和水文環境的巡邏船。與台灣不同的是,中國船隻乃故意摧毀東沙群島的海洋棲地,他們不僅支持石油探勘行動,也掩護中國漁船在這個富含珍奇海鮮的珊瑚礁水域透過拖網捕魚,以滿足中國人無止境的口腹之慾。該年二月,台灣海巡官兵驅逐多名試圖在東沙群島礁岩上建立永久性設施的中國漁民。為了報復,高達兩百艘中國漁船封鎖了東沙島的潟湖港口,要求在天氣狀況不良時,有權在東沙群島登陸、設營及居住。

台北當局的準外交代表機構「財團法人海峽交流基金會(海基會)」,向北京當局的「海峽兩岸關係協會(海協會)」寄去多封訊息和傳真,但一概未獲回應。二○○五年的四至五月,緊接著台方與中國漁船的對峙之後,又發生兩艘中國「研究船」各自在一群中國漁船護航下,對東沙群島水域接連發動入侵行動的事件。同年的五月二十七日,台灣海巡署一艘巡邏船擋下、並企圖登上其中一艘中國船隻,但中國船隻隨即撤退,未讓台灣官兵扣押。儘管如此,這起事件仍引起時任總統陳水扁的國家安全幕僚的警戒。

當然,美國在台協會(AIT)對這一連串事件瞭若指掌,但一直到六月四日、陳水扁的國安幕僚尋求美方協助之前,都表現得漠不關心。在那之前的數日,一艘中國海軍「明級」潛艦在東沙群島附近詭異地出現故障,這再度使得台北當局緊張不已。當時的美國駐台最高官員、AIT台北辦事處處長包道格(Douglas Paal),不願意涉入此事。他僅僅把台北當局的大聲疾呼,視為海巡署、總統府、行政院陸委會及國防部之間的內部權力鬥爭,因此建議華府毋須多加留意。然而,台北方面提出頗具說服力的論述:中國正採取侵略性、但非暴力的措施,目的是將台灣官兵逐漸趕出東沙群島,好讓中國軍方在該島建立基地。時任國安幕僚林成蔚解釋,東沙群島擁有「控制進入台灣海峽及呂宋海峽航運路線的絕佳位置,對呂宋海峽尤其重要,因為日本與東南亞及中東地區的大部分貿易活動,都須行經該海域。」另一名幕僚推測,北京有意佔領台灣海巡署在東沙群島的設施,為解放軍南海艦隊─尤其是潛艦─提供更廣闊的水下空間,使其在不被偵測的情況下行動。

二○○五年,台灣方面已尋求美方支援,處理中國在東沙群島的漁業和環境掠奪行為,但美國國務院尖刻地拒絕。少了美方的道義支持,台灣海巡署懊惱地指出:「中國在爭議十足的南海的探查行動,實際上已使台灣在南海行使專屬經濟海域的權利被邊緣化。」很顯然地,美國在台協會將台灣海巡署與「中國調查船」在東沙群島附近對峙一事,歸咎於台北當局內部各機構間的協調不夠充分,以及人員之間的性格衝突,而非中國對台灣專屬經濟海域所發起的新一輪具挑釁意味的權利主張。

二○○九年藍賽斯號經驗

事後才知道,華府的無所作為似乎是出於「雙避焦慮」(avoidance-avoidance anxiety);比起處理中國的行為,美國國務院反而企圖使台灣方面的憂慮降到最低。然而,華府輕忽台灣方面對二○○五年東沙群島事件的不安,並把這一連串事故視為台灣自身內部問題,很可能導致北京做出推論,認為美方未來將習於避免在南海與中國發生衝突。

二○○九年三月,中國外交部傳召美國駐北京大使館人員,針對美國一艘科學研究船隻「藍賽斯號」(Langseth),在東沙群島「專屬經濟海域」行動、已侵犯中國主權一事,提出嚴正抗議。美方外交人員牢記中方的指控,而藍賽斯號很快便駛離東沙群島,永遠沒再返回。

在與中國外交部的談話中,美方外交人員指出,北京在一九九九、二○○○及二○○一年,都批准了藍賽斯號的類似航線,但由於中方並未批准二○○九年的航線,那麼藍賽斯號將「進行航線調整,以迴避我們所認知的中國的專屬經濟海域。」一名中國外交部官員立即借題指出:「外交部誠摯地希望,美國『所認知的中國專屬經濟海域』,與中國所認知的區域一致。」該名官員之後還警告,「根據中國法律,中國必定有權在其專屬經濟海域內採取行動」,告誡美方「謹慎處理該問題」,切勿派遣研究船隻進入「高度敏感海域,以避免衝突和紛爭」,同時也不得「調派武裝船隻進入中方海域」。至此,雙方對話才結束。

在經歷這次不愉快經驗後,美國國務院知會駐北京大使館,美國國家科學基金會「計畫下令藍賽斯號,避免前往北京在近期外交照會中聲稱的區域(東沙群島延伸的專屬經濟海域)進行研究」(原文如此)。華府似乎希望,整起事件至此塵埃落定。在中國不同意下,美國國務院未能捍衛美方船艦在台灣轄下海域的自由航行權利。

事實上,一直到二○○九年四月一日,美國新任總統歐巴馬在英國倫敦與中共總書記胡錦濤會晤時,中國官員仍源源不絕地抱怨藍賽斯號一事。這很顯然是中方的策略,目的是強迫對「東沙群島」一無所知的新手美國總統,命令美國政府限制自身在西太平洋的調查行動。

華府膽怯驅使北京大肆造島

然而,此舉也令中國接收到完全錯誤的訊息,以為美國將默許中國根據其海洋下地貌所聲稱的海洋主張。我只能這麼揣想,中國之後會大膽妄為地攫取其在南海發現的每一處島礁,並立即在上頭建造大型海軍基地,都是受到十多年前美國政府的膽怯所驅使。

美國以往是否關切台灣的專屬經濟海域,我無法給出肯定的答案。藍賽斯號十年前在台灣水域航行時,遭到中國船隻驅離;而對於中國外交部要求美方尊重中方在台灣四周專屬經濟海域的嚴厲責備,美國駐北京大使館也選擇容忍。過去三年來,中國在公海的侵略性造島行徑,以及持續對南海、東海、台灣海峽等國際航道,甚至台灣本島四周經濟海域做出的主權主張,都不僅是對美國的安全威脅,也是對印太地區所有國家的威脅。這些威脅都不能再被忽視或淡忘。

今年十月,美國海軍科學研究船湯普森號(Thompson)停泊高雄港一事,讓部分觀察者(包括我)由衷盼望,對於哪個國家擁有南海哪一處主權的問題,美國的觀點已有所轉變。更重要的是,華府如今了解到,台灣的戰略地理位置具備不可估量的價值,包括其轄下的島嶼及專屬經濟海域。由此觀點來看,台灣國防部長嚴德發本月五日的一席話─「基於人道目的,且是在與台灣人民利益相符的情況下…」,台灣方面將考慮開放美軍船艦停靠太平島─就不像一開始聽來那麼天真了。(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任)自由時報1110

 

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