探究美中關係的基礎(鄧志強)

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Abraham M. Denmark

隨著北京與華府的關係趨向更明確的競爭定位,雙方的領導人正著力於應對一項雖未言明、卻自冷戰結束以來便令決策者為之苦惱的挑戰:美中關係的根本基礎是什麼?儘管中國官員時常將美國在亞洲的結盟體系指為冷戰遺緒,實際情況卻是美中關係本身就是冷戰遺緒,不像美國的亞洲同盟已成功地面向二十一世紀重新定義其根本宗旨。不回答這個關鍵問題,即使以競爭做為這全球兩大強權的關係基礎,也將顯得空洞無力。

美國總統尼克森與中共毛澤東主席交往的決定,源於一項關鍵性的評估─中蘇分裂使中國成為美國得以用來對抗蘇聯的潛在資產。利用這個機遇,華府能夠對莫斯科大幅增強施壓,使喬治.肯楠(George Kennan)的圍堵大戰略加速奏效。然而,這場重大勝利也使得一直無人能夠確立美中關係的根本目的。柯林頓政府起初試圖以市場准入為誘因,鼓勵北京改善其人權紀錄,推動政治自由化,但這項策略的迅速失效再次導致相關議題留白。從那時起,美國的策略就是利用其與北京的關係,鼓勵中國成為一個支持戰後自由秩序,並對此有所貢獻的國家,或者按照前副國務卿佐立克(Robert B. Zoellick)的說法,鼓勵中國成為一個「負責任的利益相關者」(responsible stakeholder)。

該路線的缺陷是,有別於冷戰時期,這不過是美國的一廂情願。這是美國的策略,而非北京與華府相互理解且彼此認同的共同策略。因此,結果是可預見的錯綜混雜:當中國加入諸如核不擴散機制與世界貿易組織(WTO)等多邊機構時,它也尋求為自己闢建例外,以規避其認定有損利益的國際法與規範。因此,中國並非崛起為企圖破壞現狀的革命性強權,但也不全然支持現狀。美中關係目標為何的問題,因而再次出現─若非為了對抗早已崩潰的蘇聯,也不是要提升中國的決策責任感,使其更願意支持現狀,美中關係的最終目標究竟為何?

迄今,川普政府的答案是將此關係表述為根本上是競爭性的。正如其「國家安全戰略」(NSS)所言,「中國和俄羅斯挑戰美國的權力、影響力與利益,企圖侵蝕美國的安全與繁榮。他們決意讓經濟更不自由、更不公平,還要增強軍力,並控制資訊與數據,以壓制他們的社會,擴展其影響力」。在「國防戰略報告」(NDS)中,川普政府更進一步宣告,「國家之間的戰略競爭,而非恐怖主義,如今是美國國家安全的首要關切」。

戰略競爭並非美中關係基礎

儘管如此,按照當前的定義,戰略競爭仍非中國與美國關係的適切基礎。這不僅是因為其內在的負面取向,其目標也不明確。中國和美國競爭什麼?「贏」得競爭意味著什麼?「輸」的國家又會怎麼樣?

要如何回答這些問題,許多讀者或許自有想法,但容我提供自己的建議。

這不是一場新冷戰的發端,雖然某些人在媒體上或許這麼主張。情勢的動向完全不同以往─雙方在許多重要方面高度融合,他們大大受惠於這類整合,沒有一方尋求另一方的毀滅或崩解。當北京試圖在中國被認定為主宰強權、美國角色大幅受限的亞太地區建立勢力範圍時,我們看到的反而是更像十九世紀歐洲舊式大國競爭的身影。儘管這些目標與美國─以及特別是中國的鄰國─息息相關,但分析家與決策者若以為當前的動態類似冷戰時期的美國與蘇聯,將是不明智的。

因此,中國和美國競爭的是影響力、取用權,以及涵蓋所有國家權力要素的有利條件。一旦中國獲勝,我們將會看到北京有能力將自己塑造為涉及亞太所有重大議題的唯一關鍵決策者、削弱美國在該地區的力量與影響、在國際法或規範上為自己創設或明或暗的例外,並且建立強調中國為核心角色的國際機制。這可能包括在領土、自由航行與國際安全等議題上的傳統針鋒相對,也將牽涉到技術標準的發展與成形、國際金融機制的規劃、人權方面的國際規範,以及國際法的內容與執行等。這將是國家之間的競爭、自由主義與反自由主義的競爭,以及國際秩序不同觀點間的競爭。

互信合作、負責任的競爭

因此,美中關係的基礎應該被認定為競爭,並負責任地善加管理以避免衝突,同時又能在雙方利益交匯之處掌握合作契機。此前達成的互信建立措施,便是北京與華府基於共同利益攜手合作,以降低潛在意外與誤判的範例。負責任的競爭,正如二○一五年美國副總統拜登首度指出的,應該是雙方都能接受並形諸言詞的目標。

這對台灣具有重大意義。由於其地理位置與獨特地位,台灣長久以來一直是中國經營國際事務與國家安全的首要指標。台灣大大受惠於自由秩序及其與美國牢固的─即使是非官方的─夥伴關係。美國或中國任一方的成功,都將對台灣決定自己命運的能力產生直接且重大的影響。因此,維持一套以既有法律與規範為基礎,以及美國在亞太地區所有權力要素中保有實力與影響力的自由秩序,台北與華盛頓共享重大利益。攜手合作達成那些共同目標,也因而成為我們必須履行的責任。

(作者鄧志強為美國智庫「伍德羅.威爾遜國際學者中心」亞洲計畫主任;曾任美國國防部副助理部長,主管東亞事務。)自由時報1208

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